房山区教育委员会审计科  李玉国

 

审计背景：

从2006年秋季开学起，北京市对10个远郊区县公办义务教育学校中农村户籍的住宿生、特教学校住宿生、城乡低保家庭的住宿生免交寄宿费，每人每月发放100元伙食补助。房山区做为北京市远郊区县之一，相应学生在免交寄宿费的同时，每人每月得到了100元伙食补助。近几年，相应学生的伙食费补助标准又有了新的提高，截止2014年，标准提高到了每人每月240元。但就如何用好这笔钱，充分发挥资金的使用效益，使国家的好政策让学生最大限度得到实惠，区教委领导给与了高度关注，要求审计科对此笔专项资金加强监管。为落实领导指示精神，审计科在日常审计项目开展中对此笔资金给予了一定重视。经了解，有住宿生伙食补助学校基本是将此笔资金全额拨入学校食堂，由学校食堂负责根据补助金额安排学生用餐。但就如何加强资金管理，特别是如何规范学校食堂财务管理，充分发挥资金的使用效益，学校缺少必要的思考和有效的手段。同时，我们还了解到，对于规范学校食堂的财务管理，对于部分学校，确实也存在一定困难，一是学校缺少相应的专业财会人员，二是缺少上级主管部门关于规范学校食堂财务管理比较全面的专业依据。因此，对于如何规范学校食堂的财务管理，让用餐学生得到最大实惠，使好政策能够取得好实效，就成为学校面临的难题。为了规范学校食堂资金管理，强化审计监督，经请示区教委主管领导，审计科安排人员组成审计组，进行了义务教育寄宿制学校伙食费管理及使用情况的专项审计。

审前调查：

为了做好审计项目，审计科抽调人员，组成审计组，对使用义务教育伙食补助的学校做了深入细致的审前调查。通过审前调查，了解到全区涉及资金使用学校12个，区教委审计时限内拨付学校学生伙食补助资金总额700余万元。在12个学校中，学校食堂以自管为主，因为缺乏食堂管理经验，学校食堂基本未建立相应财务管理制度。但单位对于资金管理及使用的重要性还是有所认识的，反映为大部分单位设有兼职主管会计和出纳人员，个别单位即便只设有1名财会人员，但报销原始凭证和流水账记录和相关档案保存基本是完整的。报销审批人、经手人及账薄登记人员能够履行自身职责，虽然账务处理不规范，但基本会计资料是完整的。食堂财务审批人，大部分是学校安排一名管理员，学校其他人员基本不参与食堂财务管理工作，对于食堂负责人的监管，有的学校建有由学生家长组成的伙委会，定期召开会议，反映对学校学生伙食的意见，也有的学校没有建立相应的监管机制。学生伙食费进入学校食堂后，如何管理和使用基本由食堂负责人做为主管进行审批，食堂相关工作人员做为经手人在报销原始凭证上签字。审前调查中，也发现个别单位食堂负责人既是资金使用审批人，又是食堂食材采购人，在管理中，存在很大漏洞。

审计实施方案：

根据审前调查结果，审计组人员进行了深入细致的研究。最后，大家对开展此次审计的目标达成共识：这次审计就是通过对被审计单位的伙食费管理及使用的审计，了解被审计单位伙食费收支及管理情况。全面掌握学校食堂财务收支等相关经济活动真实性、合法性，以及内控制度的建立及执行情况。揭露被审计单位食堂财务管理、经济活动等方面有无重大失误及违规、违纪甚至违法行为；并根据审计情况提出合理化建议，促进被审计单位进一步加强食堂财务管理和增强遵纪守法意识，维护就餐学生利益。确立了审计目标，就是如何实现审计目标，要实现审计目标，最终还是要落实到对审计的具体内容的，就是了解，核实。也就是是，我们具体要审什么内容，通过对学校食堂具体情况的分析，我们确定了以下审计内容：一是根据审前对学校食堂的基本情况进行的调查，进一步了解学校食堂学生用餐规模及参与食堂运行职工管理、食堂伙食费收入等情况，进一步了解食堂账薄管理及相关会计科目设置情况等；二是进一步了解被审计单位食堂伙食费管理内控实行情况；包括：单位是否建有有效的财务管理内控机制，个人分工、岗位职责是否明确，制约、监督等机制是否健全。内部控制执行是否有效，各种制约、监督机制是否得到有效执行，有无由于内控机制不健全或执行不力，造成食堂财务管理漏洞等问题；三是义务教育学生伙食补助管理及使用情况，了解学校食堂是否严格按成本核算，有无管理不当，损害学生利益行为；四是学生伙食费支出中有无扩大伙食成本支出范围将不属于伙食成本支出的经济业务，列支伙食成本行为，有无由于管理不善、缺少基本市场调查，造成损失浪费及学生用餐成本提高行为；五是有无不属于学生伙食费用在学生伙食费列支行为，如：应该由单位负担的食堂固定资产购置费用是否由单位负担；是否存在单位客饭、工作餐及教师用餐挤占学生伙食费问题；六是学校伙食费帐户核算资金有无违规、违纪行为，有无将单位不属于伙食费核算资金在单位伙食费帐户核算问题，最后是根据审计中的具体情况，经审计组集体研究决定的或主管领导要求审计的其他问题。审计具体内容确定后，我们又深入研究确定了审计方法和审计人员的具体分工。最后，根据我们研究结果，形成了审计实施方案，并报请区教委主管领导批准，开始实施审计。

审计实施：

根据《审计实施方案》，审计项目组成员开始实施审计下户取证等工作。我区享受伙食补助学生主要集中在山区的8个乡镇，为了使审计结果更加真实、准确、完整，项目组成员跑遍了山区8个乡镇，审计过程中，每到一个被审计单位，往往是一工作就是一天，除去中午用餐，一天下来几乎没有休息时间，最晚一次，审计组全体成员一直工作到深夜11点。在审计项目组全体成员的努力下，使我们获得了第一手材料，对使用义务教育学生伙食补助的学校食堂财务管理情况及义务教育学生伙食补助管理及使用情况有了比较清晰的了解，在资金管理及使用中，确实存在一些问题，主要反映在以下几个方面：

一是伙食费管理中存在公款私存问题。在审计过程中，我们发现部分被审计单位将学校食堂伙食费不是存入单位开立的银行存款账户之中，而是以财会人员或食堂负责人名义另设一个个人存折，将学校食堂结存资金存入个人存折，甚至有的财会人员将学校伙食费同自己私人存款存入一个存折，给单位资金管理带来很大安全隐患。如：我们在一个被审计单位发现，学校采购人员在食堂购买食材的采购过程中，很多资金的支付都是使用私人银行卡结算，通过审计人员询问单位财会人员，并进行核实，了解到，该单位食堂没有开立银行存款账户，同时资金也没存入单位经费银行存款账户，而是将学生伙食补助从单位以现金形式拨出后，由食堂财务人员将资金存入自己银行卡，此银行卡中不但有学校食堂结存资金，同时也存有私人存款，不但在采购学校食堂食材时，用自己银行卡进行结算，同时也结算自己采购的私人用品。而且，此银行卡产生的利息，单位财会人员也未计入相关账薄，而是占为己有。针对此种情况，审计人员进行了大量工作，认真进行核实，在指出财会人员问题严重性同时，要求单位监督相关人员对银行卡进行清理，并及时退还单位食堂资金存入银行产生的利息，并对责任人做出进一步处理。以上不但严重违反财经纪律，而且给单位货币资金管理带来巨大安全隐患。

二是伙食费支出中存在“白条入账”问题。在审计过程中，我们发现“白条入账”问题，在食堂核算中，非常普遍，理由也是五花八门，什么为了节约成本，什么供货商没有发票，什么采购人员没办法取得正式发票等等。但在“白条入账”的掩盖下，资金管理存在着很大安全隐患，很可能出现利用利益交换，套取资金，给贪污、违纪造成可乘之机；同时，也为不法商贩偷税漏税创造了条件。如：在一个被审计单位，该单位审计时限内伙食费支出在30余万元，我们发现该单位购买食材支出的原始凭证中，其中自制凭证、“大三联”等不规范原始凭证报销高达20余万元，在审计人员了解情况过程中，单位财务人员给出的答案是，学校食堂的食材都是附近买的，附近的老百姓自己摆个摊，没票；询问单位负责人，给出的答案是，附近买的东西，虽然没有发票，但便宜，学生老师也能多得点儿实惠。审计人员对学校附近供货商进行了细致的走访，虽然没有发现食堂采购人员利用职务之便违纪问题，但也不向单位财会人员所说的，所有的供货商都不能提供正式发票，大部分是供货商为了偷税漏税不愿意提供发票。也存在单位采购人员根本未索要正式发票问题。

三是以食堂名义私设收费项目。在一个被审计单位，审计人员监盘单位库存现金过程中，发现几张单位职工借条，可是库存现金与现金日记账又账实相符，询问财会人员，财会人员吞吞吐吐。这给审计人员带来很大疑惑，为了查明真相，审计人员兵分几路，分别找单位负责人、食堂负责人和借款人进行谈话，了解相关情况。食堂负责人敷敷衍衍，只是说借款的事知道，但款项从哪里出的，自己不清楚。借款人承认从单位借过款，单位负责人一开始也是不谈实质问题，也是说借钱的事知道，至于钱出在哪里，自己不懂。后来在审计人员的耐心说服下，学校负责人说出单位从新入学的新生，每个住宿生收取了500元伙食押金，等到学生毕业时，再如数退给学生，截止审计日，已经收取了10余万元，自己认为钱最后要退的，也就没让财会人员入账，所以相关账薄没有相关记录。单位职工借款就是从收学生伙食押金支付的。而且一再强调，区教委学生伙食补助拨付的晚，学生要吃饭，学校垫不起学生的伙食费，所以才收的押金。审计人员在向相关人员讲解相关政策后，指出单位行为是违反相关财经纪律的。同时，将情况及时向委领导进行了汇报，区教委领导听取汇报后给予了高度重视，立即责成学校将所收学生伙食押金及时、全部退还给学生，并对相关责任人进行了处理。

四是资金的会计核算不规范。在所有被审计单位中，食堂伙食费核算均采取的是流水账，从账务处理中，只能了解单位在一定时期内，收入、支出和结存情况，根本无法了解单位伙食费成本核算情况。这种情况，不但不符合相应会计制度，而且给了解单位食堂经营状况带来很大困难。如：在一个被审计单位，学校在使用学生伙食补助的基础上，每个学生又收取30元，做为伙食费。审计人员向相关人员了解依据，学校食堂管理人员给出的答案是，根据成本，学生的伙食补助不够学生吃。审计人员问道，成本如何算出的，食堂管理人员说，支出就是成本，收入减去支出，负数就是不够，正数就是有富余。审计人员问，是否考虑学校食堂库存，正常损耗以及跨年、月结账等问题，单位食堂负责人说，没考虑。

针对审计中发现的问题，审计组进行了深入、细致的梳理，并经多次研究，审计组根据审计发现问题并结合被审计单位实际，对被审计单位提出了审计建议，主要是以下几个方面：

一是要求被审计单位对公款私存资金进行及时清理，对相关人员要进行批评教育，该处理的要进行处理，该调离财会岗位的要调离财会岗位，并建立机制，有效避免类似情况发生。

二是要求被审计单位研究制定切实可行管理制度，建立相应管理机制，严格管理。在具体操作中，单位相关负责人及财会人员要加强报销原始凭证审核力度，树立防范思想，有效避免白条入账现象的发生，杜绝因单位管理不善，给单位资金运行造成安全隐患。

三是对于私设收费项目问题，学校主要领导要充分认识问题的严重性，并吸取教训，加强管理，严格执行财经纪律及各级主管部门规章、制度，有效避免类似问题再次出现。

四是各单位需认真研究、分析产生问题原因，并避免同一问题屡次出现，同时各单位需将单位产生问题原因及落实审计建议情况形成书面材料，上报区教委审计科。

在将审计建议通报给被审计单位同时，审计组也将审计结果及审计建议形成审计报告，向主管领导做了汇报；在由主管领导审阅的审计报告中，审计组向领导提出，根据我区教育系统各学校食堂管理现状，应尽快出台学校财务管理办法，规范学校食堂财务管理。

审计结果利用：

区教委主管领导听取了审计结果及审计建议的汇报后，对审计组的工作给予了充分肯定，同时，对审计报告做出批示，要求区教委相关科室根据审计结果，并结合我区学校食堂管理现状，制定适用于我区教育系统的学校食堂财务管理办法，为规范学校食堂财务管理提供依据。区教委相关科室接到领导批示后，积极同审计科联系，共同分析审计结果，对我区教育系统学校食堂财务管理现状做了进一步的了解。为使制度更加切合实际，具有较强的操作性，相关科室会同审计科又对教育系统其他单位食堂财务管理情况进行了进一步调查，在审计和调查的基础上，区教委相关科室又就学校食堂财务管理方法广泛听取了学校意见，结合学校意见和审计结果区教委出台了《学校食堂财务管理办法》（以下简称：管理办法），《管理办法》共6章23条，对学校食堂财务管理与监督、收支管理、采购管理及核算管理作出说明与界定。《管理办法》的出台，对规范学校食堂财务管理起到了积极作用。在过去，对于如何规范学校食堂财务管理，进行会计核算，学校受本身财务人员业务水平限制，同时，做为上级主管部门缺少明确规章、制度，所以，造成学校食堂财务管理不规范，甚至造成管理漏洞，给资金管理及使用造成安全隐患。随着《管理办法》的出台，使学校规范食堂财务管理有了依据，有了方向。因此，《管理办法》的出台，得到了学校的好评。截止目前，我区有食堂学校正在逐步推进《管理办法》的实施，通过《管理办法》的实施，使学校食堂财务管理不断走向规范。

一个审计项目，促进了学校食堂财务的规范管理。如果没有义务教育伙食补助管理及使用情况的专项审计，也不可能发现学校食堂财务管理中存在的问题，也就没有领导的重视，也不会催生《管理办法》的出台，没有规章、制度，学校食堂财务管理还会是一头雾水，隐患很可能发展成后悔莫及的问题。但随着《管理办法》的出台，使学校规范食堂财务管理有据可依，有据可查，对于推动学校食堂财务规范管理有着积极意义，为规范学校食堂财务规范管理奠定了基础。因此，我说“一个审计项目，促进了学校食堂财务的规范管理”。